Entrega 3 de 3. EL FRACASO DE LA ETNO-PLANIFICACIÓN
Historiador y politólogo
En las dos entregas anteriores demostramos que el territorio está roto en siete subregiones donde solo dos municipios concentran el 38,6% de la riqueza, y que ese vacío lo ocupa una economía ilegal que mueve 11,43 billones de pesos al año, siete veces el presupuesto central de la Gobernación. Ahora explicamos por qué no hemos podido arreglarlo.
EL FRACASO DE LA ETNO-PLANIFICACIÓN: TRES MODELOS QUE FRAGMENTARON MÁS
El problema del Cauca no es solo geográfico y económico; es de planeación. En los últimos 30 años, el Estado ensayó tres modelos y los tres fracasaron porque confundieron reconocer la diversidad con fragmentar la planeación.
Primer modelo: La Ley Páez, Ley 218 de 1995. Tras el terremoto y avalancha del río Páez, el Estado creó una zona franca industrial en el Norte para generar empleo. Lo logró parcialmente: hoy el Norte genera el 43% del valor agregado departamental. Sin embargo, lo hizo sin integración territorial.
Según datos de la Cámara de Comercio del Cauca, el encadenamiento es bajo: de cada 100 pesos en insumos que demanda la zona franca, 78 se compran fuera del departamento. Y de sus utilidades, el 62% no se reinvierte en el Cauca. Creamos una isla de riqueza industrial que jamás jalonó al Macizo, al Pacífico ni al Centro.
Segundo modelo: El multiculturalismo de los noventa. La Constitución de 1991 y la Ley 70 de 1993 reconocieron los derechos de resguardos indígenas y consejos comunitarios afrodescendientes.
Fue un avance histórico en derechos. Pero el Estado, en lugar de formular una planeación territorial común que integrara a indígenas, afros, campesinos y mestizos en torno a acueductos y vías compartidas, estructuró una planeación paralela basada en identidades.
Cada grupo quedó con su propio instrumento: planes de vida, planes de etnodesarrollo y sistemas propios de recursos. Terminamos con cuatro sistemas de planeación superpuestos sobre un mismo espacio geográfico, sin un plan de convergencia real.
A ese modelo se sumó después un tercer instrumento: los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, PDET, creados por el Acuerdo de Paz de 2016 e implementados por los gobiernos de Santos y Duque. Según la Contraloría General de la República, 2024, de los 1.103 proyectos PDET aprobados para el Alto Patía y Norte del Cauca, solo el 18% han sido terminados, mientras que el 62% de los recursos invertidos se han concentrado en apenas dos subregiones: Centro y Norte.
Tercer modelo: El gobierno Petro, 2022-2026. Intentó corregir esta falla mediante el enfoque de Colombia Potencia Mundial de la Vida y la apuesta por la reforma agraria, pero no logró impulsar la autonomía subregional. No se promovió ni se constituyó de manera efectiva ninguna de las siete subregiones como Provincias Administrativas y de Planificación, PAP, figura que el artículo 321 de la Constitución y la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, faculta crear a los propios municipios por iniciativa asociativa, no al gobierno central.
El resultado final es lo que denomino etno-planificación sin territorio: reconocemos formalmente la identidad, pero no planeamos el territorio que esa identidad habita. Hoy coexisten 42 planes de desarrollo municipales, más de 100 planes de vida indígenas, 19 planes de consejos comunitarios afrodescendientes y los planes de la zona franca, y ningún plan subregional vinculante que ordene estratégicamente por dónde debe ir la vía que conecte a Guapi con Popayán o el acueducto regional del Macizo.
La paradoja es brutal: somos el segundo departamento con mayor población indígena y con mayor población afrodescendiente del país; sin embargo, el Pacífico afro, mar, selva y enorme riqueza pesquera, padece un NBI superior al 60% y registra cero kilómetros de vía terrestre hacia Popayán. El reconocimiento de derechos sin inversión territorial estratégica se convierte en abandono con otro nombre.
LA SALIDA NO ES MENOS RECONOCIMIENTO; ES MÁS TERRITORIO
La propuesta es concreta:
1. Siete subregiones constituidas como Provincias Administrativas y de Planificación, PAP, con capacidad de planeación y gestión: No como una simple figura cartográfica del IGAC, sino como asociaciones de municipios con personería jurídica y presupuesto propio, al amparo del artículo 321 y la Ley 1454. Se propone impulsar que un porcentaje creciente de las regalías y de la inversión nacional se priorice y ejecute de forma descentralizada a través de estas PAP, y no de manera centralista desde Popayán.
2. Un Fondo de Convergencia Territorial del Cauca: Si las economías ilegales mueven 11,43 billones al año, el presupuesto central de la Gobernación es de 1,6 billones y la inversión total del Estado, Nación más SGP más Gobernación, en el Cauca ronda los 4,5 billones, es urgente invertir la ecuación. Se debe constituir un fondo que, apalancado con el 20% de los ingresos generados por el Norte industrial más aportes directos de la Nación, financie en un plazo de 15 años las tres arterias que romperán el aislamiento: Popayán-Guapi, Popayán-Piamonte y Popayán-Tierradentro-La Plata.
3. Una sola planeación territorial por subregión: Que cada subregión cuente con un único Plan de Desarrollo Subregional vinculante, concertado entre resguardos, consejos comunitarios, alcaldías y sector productivo. Un espacio donde la pregunta central no sea qué representa cada grupo, sino qué necesitan todos: agua potable, vías interconectadas, acceso universitario y red hospitalaria.
El Cauca no necesita más diagnósticos; necesita dejar de ser siete territorios compitiendo por un solo presupuesto en Popayán. Requiere transformarse en un departamento de siete autonomías que converjan en un proyecto territorial común.
Mientras sigamos promediando el PIB de Caloto con el de Florencia, nunca entenderemos por qué Popayán produce 136 veces más valor económico que Florencia. Y mientras no entendamos esa brecha, la coca seguirá abriendo caminos allí donde el Estado no ha sido capaz de llevar carreteras.
Nota final: Esta serie es una invitación abierta al debate. No pretendo la última palabra sobre el Cauca, sino poner sobre la mesa, con datos oficiales, una realidad que los promedios ocultan.
